中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》

为贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督职能的要求，实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，根据党中央决策部署和预算法、监督法等法律规定，现提出如下指导意见。

一、重要意义

审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。人大依法开展预算审查监督，对规范预算行为、促进依法行政、推动经济社会发展，发挥了重要作用。同时也要看到，过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够，不利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就人大制度和人大工作提出一系列新论断新举措新要求，为在新的历史条件下坚持、完善、发展人民代表大会制度，加强和改进人大预算审查监督工作，提供了科学理论指导和行动指南。实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是依法加强和改进人大预算审查监督工作的内在要求，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的重要举措，是提高财政资金使用绩效和政策实施效果的客观需要，也是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督特别是支出预算和政策审查监督规定的细化深化。人大加强对支出预算和政策的审查监督，有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署；有利于加强和改善宏观调控，有效发挥财政在宏观经济管理中的重要作用；有利于提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平，实施全面规范、公开透明的预算制度；有利于加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。

二、总体要求

全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会在开展预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作中，要深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以宪法和预算法、监督法等法律为依据，坚持正确监督、有效监督，加强对支出预算和政策的审查监督，提高针对性和有效性，推进依法行政、依法理财，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。

1.坚持党中央集中统一领导。旗帜鲜明讲政治，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把坚持党的领导首先是坚持党中央集中统一领导作为首要原则，把维护习近平总书记的核心地位、维护党中央权威和集中统一领导摆在讲政治的首要位置，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，认真负责、不折不扣执行党中央决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使支出预算和政策更好体现和落实党中央决策部署，保障党的路线方针政策在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。

2.坚持围绕和服务党和国家大局。牢牢把握中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，坚持稳中求进工作总基调，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻落实新发展理念，主动适应经济发展新常态，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，开展支出预算和政策审查监督工作，使财政预算和政策更好服务于党和国家中心工作，推动经济社会持续健康发展。

3.坚持以人民为中心的发展思想。把人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，推进完善支出预算和政策，着力保障和改善民生，推动解决制约全面建成小康社会的短板和瓶颈问题，推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，使改革发展成果更多惠及全体人民，不断增强人民群众的获得感、幸福感。

4.坚持依法开展审查监督。严格按照宪法和预算法、监督法等法律赋予的预算审查监督职权，通过法定程序、运用法定方式，加强支出预算和政策审查监督工作，提高审查监督的针对性和有效性。坚持监督与支持相统一，人大通过依法加强预算审查监督，推动政府依法行政、依法理财。

5.坚持问题导向。紧紧围绕贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，结合人大代表和人民群众普遍关心的热点难点问题、审计查出的突出问题、制约事业发展的关键问题等，加强对相关支出预算和政策的审查监督，提出有效、可行的意见建议，着力推动解决突出矛盾，推动建立健全解决问题的长效机制。加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立健全预算绩效管理机制。

6.坚持积极探索与扎实推进相结合。立足我国基本国情、经济社会发展阶段及财政预算管理水平，既扎实做好基础性工作，为深入实施改革举措创造条件，又适应新的形势和任务要求，认真研究总结预算审查监督经验做法和规律，深化拓展支出预算和政策审查监督的内容，探索创新方式方法，确保改革取得成效。

三、主要内容

政府预算反映国家的战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围、方向。支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定制定的财政支出安排措施，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等。支出预算是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定，按照规定的程序、方法和标准编制的，对各种支出作出统筹安排，并报经本级人民代表大会审查批准后执行的财政支出计划。人大通过审查监督支出预算和政策，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。

按照党中央改革部署要求和预算法、监督法规定，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管。主要内容包括：

1.支出预算的总量与结构。审查支出预算总量，重点审查预算安排是否符合党中央确定的年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求、国民经济和社会发展相关规划、中期财政规划，审查支出政策的可持续性，更好发挥政府职能作用。审查支出预算结构，重点审查支出预算和政策是否体现党中央就各重要领域提出的重大方针政策和决策部署要求，切实提高财政资金配置效率。

2.重点支出与重大投资项目。加强对重点支出与重大投资项目的审查，保障党中央重大方针政策和决策部署确定的重点支出与重大投资项目。推动政府健全重点支出与重大投资项目决策机制，合理确定重点支出与重大投资项目范围。加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督，督促实现支出绩效和政策目标。

3.部门预算。重点审查监督部门预算贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署情况；部门预算编制的完整性情况；项目库建设、项目支出预算与支出政策衔接匹配情况；部门重大项目支出绩效目标设定、实现及评价结果应用情况；审计查出问题整改落实情况等。

4.财政转移支付。重点审查监督贯彻党中央重大方针政策和决策部署情况，转移支付与财政事权和支出责任划分的匹配情况；转移支付对促进实现各地区财政平衡及基本公共服务均等化情况；专项转移支付的清理整合情况；专项转移支付的整体绩效情况。监督转移支付预算执行和政策实施，重点是预算批准后在法律规定时间内批复下达以及资金使用绩效与政策实施效果情况等。

5.政府债务。硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。结合地方政府债务规模、全国经济发展水平等情况，合理评估全国政府债务风险水平。地方政府债务审查监督要重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况；要根据各地的债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标体系，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价地方政府举债规模的合理性。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。

加强对政府预算收入编制的审查。政府预算收入编制要与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，根据经济政策调整等因素科学预测。强化对政府预算收入执行情况的监督，推动严格依法征收，不收“过头税”，防止财政收入虚增、空转。推动依法规范非税收入管理。

四、主要程序和方法

全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会要按照总结、继承、完善、提高的原则，在巩固完善现有程序和方法基础上，进一步探索健全程序，创新方式方法，提高可操作性和运转效率，提高审查监督的针对性和有效性。

1.认真贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署。要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，认真学习贯彻中央全会、中央经济工作会议、中央政治局会议等重要会议精神，明确目标任务，掌握部署要求，做好预算审查监督工作。坚持党对人大预算审查监督工作的领导，全国人大及其常委会开展预算审查监督工作中的重要事项和重要问题要及时向党中央请示报告，地方人大及其常委会开展预算审查监督工作中的重要事项和重要问题要及时向本级党委请示报告。

2.充分听取意见建议。每年在政府预算草案编制前，应当通过召开座谈会、通报会等多种形式，认真听取本级人大代表、专家智库等社会各界关于重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见建议。各级人大常委会预算工作委员会等工作机构要结合听取意见建议情况，与本级政府财政等部门密切沟通，认真研究提出关于年度预算的分析报告。

3.深入开展专题调研。全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会应当根据年度工作要点和监督工作计划，听取和审议政府关于重点支出预算和政策专项工作报告，开展重点支出预算和政策专题调研，提出有针对性、前瞻性和可行性的意见建议。

4.探索就重大事项或特定问题组织调查。根据预算法，各级人大和县级以上各级人大常委会可以就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查。根据《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，经全国人大常委会委员长会议专项批准，人大常委会预算工作委员会可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会就重大事项或特定问题组织调查，要按照前面第一项规定要求，向党中央或者本级党委请示报告。

5.探索开展预算专题审议。人大财政经济委员会每年对预算草案进行初步审查时，应根据中央经济工作会议精神，结合人大常委会年度监督工作重点、人大代表和人民群众关心的热点难点问题、审计查出的突出问题等，对有关支出预算和政策开展专题审议。政府有关部门负责人应到会听取意见，回答询问。人大有关的专门委员会可以结合开展执法检查、听取政府专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关转移支付资金和政策开展调查研究，更好发挥人大专门委员会的专业特点和优势。根据需要，可以引入社会中介机构为人大预算审查监督工作提供服务。

6.推动落实人大及其常委会有关预算决算决议。通过听取报告、开展专题调研、组织代表视察等形式，推动政府及其有关部门积极落实本级人民代表大会及其常委会有关预算决算的决议。人大常委会预算工作委员会等工作机构应当听取政府财政等部门落实预算决算决议的工作安排情况通报，并将有关情况发送本级人大代表。

7.及时听取重大财税政策报告。对于事关全国或者本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会报告。预算执行中，政府财政等部门出台增加收入或者支出、减少收入的政策措施，需要进行预算调整的，应当及时向本级人大常委会预算工作委员会等工作机构通报有关情况，依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。

8.加快推进预算联网监督工作。要适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化。要充分利用预算联网平台，加强对支出预算和政策的审查监督，提升审查监督内容的翔实性和时效性，增强审查监督工作的针对性和有效性。

五、组织保障

各级党委要进一步提高对推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革重要性的认识，加强组织领导，把握工作方向，及时研究解决改革中遇到的新情况新问题，支持和保证人大依法行使监督权，确保各项措施落实到位。

全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会要牢固树立“四个意识”，切实增强责任感使命感，依法加强对支出预算和政策的审查监督，通过法定程序贯彻落实好党中央重大方针政策和决策部署。人大财政经济委员会、有关的专门委员会、常委会预算工作委员会等工作机构要积极作出安排，深入扎实开展审查监督工作。在政府预算草案编制前和编制过程中，人大常委会预算工作委员会等工作机构要加强与政府财政等部门的沟通，及时将听取人大代表和社会各界意见建议的情况反馈给政府财政等部门，使预算草案更好地回应人大代表和社会各界的意见建议。在对预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查中，人大财政经济委员会依法提出初步审查意见，本级政府财政部门应当结合初步审查意见对预算草案和报告作进一步修改完善。各级人民代表大会上，各代表团、人大财政经济委员会、有关的专门委员会应当着重围绕党中央重大方针政策和决策部署对预算草案进行审查，保持预算的统一性和完整性。应当及时向社会公开对支出预算和政策的有关审查监督情况。

各级政府要主动接受同级人大及其常委会的监督，积极创造条件，认真落实改革措施。要按照党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，积极改进完善预算报告、决算报告和预算草案、决算草案编报工作。预算报告、决算报告应当重点报告贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的主要情况，报告重大支出政策和税收政策调整变化情况，报告收入、支出安排及赤字、债务规模等财政总量政策与国家及本区域年度经济社会发展目标、宏观调控要求的一致性情况，报告支出预算、决算和政策实施的主要情况，报告重大投资项目的安排和实施情况。逐步改变相关重点支出与财政收支增幅或生产总值层层挂钩、先确定各领域支出总额再安排具体项目的做法。支出预算原则上要反映各项支出预算安排的政策依据、标准、支出方向及绩效目标等情况，增强重大增支政策出台的预期性。支出决算要重点报告和反映支出预算调整情况、支出完成预算情况、重大项目的资金使用绩效与政策实施效果情况。支出预算和决算要列示重大政府投资计划和重大投资项目表。进一步完善和丰富政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的编报。在保持预算报告、财政预算草案纸质文件提供方式基础上，探索以电子化方式提供预算文件。各级审计机关研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大常委会预算工作委员会等工作机构的意见建议，形成监督合力。各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供支持服务。各级政府财政、审计等部门和各预算部门单位，要积极做好落实改革措施的具体工作。要进一步推进预算公开透明，主动接受社会监督。

地方各级人大及其常委会、地方各级政府要在认真贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的基础上，按照地方党委工作安排，加强对支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、地方政府债务等的审查监督，并结合本地区实际，探索创新方式方法，健全完善程序机制，不断提高人大预算审查监督针对性和有效性，不断提升政府依法行政、依法理财水平。