《安徽省全面推行河长制工作方案》解读

一、背景

    江河湖泊是水资源的重要载体，是地球的血脉、生命的源泉、文明的摇篮，也是生态系统和国土空间的重要组成部分，是经济社会可持续发展的基础性资源。当前我国水安全呈现出新老问题相互交织的严峻形势，区域水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题突出。集中体现在河湖水域萎缩、水体质量下降、生态功能退化等方面。特别是一些地方对河湖重开发轻保护，重治标轻治本，侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等现象时有发生，河湖不堪重负。

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视河湖管理保护工作。习近平总书记多次就河湖管理保护发表重要论述，指出河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危，强调保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。

    2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于全面推行河长制的意见》。会议强调，全面推行河长制，目的是贯彻新发展理念，以保护水资源，防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)。这是贯彻新发展理念、建设美丽中国的重大战略，也是加强河湖管理保护、保障国家水安全的重要举措，充分彰显了中央加强河湖管理保护的鲜明态度，充分体现了全面推行河长制在生态文明体制改革中的重要作用。

    《意见》出台后，省委、省政府高度重视，省委书记李锦斌、省长李国英等省领导先后作出重要批示，要求省政府办公厅会同省水利厅、省环保厅研究制定我省贯彻落实意见。2016年12月，省水利厅会同省环保厅着手起草《安徽省全面推行河长制工作方案》（以下简称《工作方案》）。2月22日、2月24日，《工作方案》先后经省政府第101次常务会议、省委深改组第15次会议审议通过，3月6日省委办公厅、省政府办公厅以《关于印发<安徽省全面推行河长制工作方案>的通知》（厅〔2017〕15号）印发执行。

    二、什么是河长制

    河长制是各地依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新。河长制以加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管等为主要任务，通过构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

    三、全面推行河长制的重大意义

    （一）全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态强省建设的内在要求。习近平总书记多次就生态文明建设作出重要指示，强调要树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。2016年4月，习近平总书记视察安徽时强调，安徽山水资源丰富、自然风光美好，要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园。省第十次党代会明确提出，重点通过加强河湖治理保护、水资源管控、水污染防治和水生态修复等措施，全面提高水资源保障和自然灾害抵御能力，实现绿水青山和金山银山有机统一。《安徽省五大发展行动计划》强调，坚持生态优先、绿色发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，加快建成生态文明建设安徽样板。落实绿色发展理念，必须把河湖管理保护纳入生态文明建设的重要内容，作为加快转变发展方式的重要抓手，全面推行河长制，促进经济社会可持续发展。

    （二）全面推行河长制是解决我省复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措。当前我省水安全呈现新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源相对短缺、水生态损害、水环境污染等问题愈加突出。河湖水系是水资源的重要载体，也是新老水问题体现最为集中的区域。近年来我省各地积极采取措施加强河湖治理、管理和保护，取得了显著的综合效益，但河湖管理保护仍然面临严峻挑战。少数地区河流开发利用已接近甚至超出水环境承载能力，生态功能明显下降；一些地区废污水排放量居高不下，超出水功能区纳污能力，水环境状况堪忧；一些地方侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等现象时有发生，严重影响河湖防洪、供水、航运、生态等功能发挥。解决这些问题，亟须大力推行河长制，推进河湖系统保护和水生态环境整体改善，维护河湖健康生命。

    （三）全面推行河长制是完善全省水治理体系、保障水安全的制度创新。河湖管理是水治理体系的重要组成部分。河湖管理保护涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。一些地方对河湖重开发轻保护，重眼前轻长远，重局部轻全局，重治标轻治本，河湖不堪重负，生态环境问题越来越突出。2013年以来，我省合肥、铜陵、芜湖、黄山等市以及芜湖县、蒙城县等，积极探索以水污染防治为主要内容的河湖管护体制机制创新，实行党政主导、高位推动、部门联动、责任追究，取得了很好的效果，境内河湖生态环境得到明显改善。实践证明，维护河湖生命健康、保障水安全，需要大力推行河长制，积极发挥地方党委政府的主体作用，明确责任分工、强化统筹协调，形成河湖管理保护的合力，打造人与自然和谐发展的河湖生态新格局。

    四、《安徽省全面推行河长制工作方案》的主要内容

    （一）关于指导思想和基本原则

    《工作方案》的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，着力实施《安徽省五大发展行动计划》，在全省江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

    《工作方案》所遵循的基本原则是“四个坚持”：（1）坚持生态优先、绿色发展。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，把是否有利于维护河湖生态功能作为首要考虑。（2）坚持党政领导、部门联动。紧紧抓住以党政领导负责制为核心的责任体系，激发各地各级加强河湖管理保护的强大动能。（3）坚持问题导向、因地制宜。采取有针对性的措施解决河湖管理保护中的突出问题。（4）坚持强化监督、严格考核。加强对河长的绩效考核和责任追究，确保河长制落实到位。

    这“四个坚持”是准确把握全面推行河长制的立足点、着力点、关键点和支撑点。

    理清全面推行河长制的立足点，坚持生态优先、绿色发展，核心是把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用全过程，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能。

    紧抓全面推行河长制的着力点，坚持党政领导、部门联动，核心是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

    紧扣全面推行河长制的关键点，坚持问题导向、因地制宜，核心是从不同地区、不同河湖实际出发，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。

    夯实全面推行河长制的支撑点，坚持强化监督、严格考核，核心是建立健全河湖管理保护的监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，让人民群众不断感受到河湖生态环境的改善。

    （二）河长制的组织形式

    1.分级设立河长。省级设立总河长，由省委、省政府主要负责同志担任；副总河长，由省委常委、常务副省长担任。省境内长江干流、淮河干流、新安江干流及巢湖设立省级河长，由省级负责同志担任。

    各市、县（市、区）设立本级总河长、副总河长，由同级党委、政府主要负责同志担任；行政区域内各主要河湖设河长，由本级负责同志担任；各河湖所在市、县（市、区）、乡（镇、街道）均分级分段设立河长，由同级负责同志担任；各地可根据实际情况将河长延伸到村级组织。

    2．分级建立河长会议制度。各级河长会议由本级总河长、副总河长、河长、相关负责同志、成员单位主要负责同志组成。按照各级会议制度规定定期召开河长会议，协调解决河湖管理保护、推行河长制中的重点难点问题、重大事项。研究制定河长制相关制度和办法。组织协调有关综合规划和专业规划的制定、衔接与实施。组织开展综合考核工作。协调处理部门之间、地区之间有关河湖管理保护的重大争议。

    3．分级设立河长制办公室。省级河长制办公室设在省水利厅，各市、县（市、区）应结合当地实际，设立河长制办公室。各级河长制办公室组织实施河长制具体工作，负责办理河长会议的日常事务，落实总河长、副总河长、河长确定的事项，负责拟订河长制管理制度和考核办法，监督、协调各项任务落实，组织实施考核等工作。

    （三）河长的职责

    总河长、副总河长负责领导、组织本行政区域河湖管理保护工作，承担推行河长制的总督导、总调度职责。河长负责组织领导相应河湖的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等工作，协调解决河湖管理保护重大问题；牵头组织对河湖管理范围内突出问题进行依法整治；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；检查、监督下一级河长和相关部门履行职责情况，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。

    （四）全面推行河长制的目标和主要任务

    《工作方案》提出，我省全面推行河长制所要达到的目标是： 2017年12月底前，建成省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级河长制体系，覆盖全省全部河流和湖泊。

    到2020年，水资源得到有效保护，取排水管理更加规范严格，河湖管理范围明确，水域岸线利用合理，水环境质量不断改善，水生态持续向好，水事违法现象得到有效遏制，保持现状河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化；全省用水总量控制在270.84亿立方米以内，万元GDP、万元工业增加值用水量分别比2015年下降28%、21%；全省水功能区水质达标率80%以上，长江流域水质优良断面比例达83.3%，淮河流域达57.5%，新安江流域水质保持优良，巢湖全湖维持轻度富营养状态并有所好转，确保城市建成区黑臭水体总体得到消除。

    到2030年，全省河湖管理保护法规制度体系、规划体系健全完善，河湖管理范围内水事活动依法有序，水资源、水环境质量显著提升，全省水功能区水质达标率95%以上，水生态得到有效恢复，逐步实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管理保护目标。

    《工作方案》明确，我省实行河长制的主要任务包括六个方面：一是加强水资源保护，落实最严格水资源管理制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动；二是加强河湖水域岸线管理保护，划定河湖管理范围，严格水生态空间管控，严禁侵占河道、围垦湖泊等违法违规行为；三是加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控机制；四是加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度；五是加强水生态修复，强化山水林田湖系统治理，维护河湖生态环境；六是加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

    （五）全面推行河长制的重点工作

    1.强化红线约束，加强水资源保护。河湖因水而成，充沛的水量是维护河湖健康生命的基本要求。从实践看，保护河湖必须把节水护水作为首要任务，落实最严格水资源管理制度，强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线的刚性约束。要实行水资源消耗总量和强度双控行动，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。切实贯彻《安徽省节约用水条例》，严格重大规划和建设项目水资源论证，水资源短缺、水生态脆弱地区严格限制发展高耗水项目，要大力推进节水型社会建设，坚决遏制用水浪费。严格水功能区管理监督，根据水功能区划确定的河流水域纳污容量和限制排污总量，落实污染物达标排放要求，加强入河湖排污口监管。切实维护河湖健康生命，确保河湖功能持续发挥、资源永续利用。

  2.落实空间管控，加强河湖水域岸线管理保护。保护河湖必须坚持统筹规划、科学布局、强化监管，严格水生态空间管控，塑造健康自然的河湖岸线。要依法划定河湖管理范围，严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，严格涉河湖活动的社会管理。要科学划分岸线功能区，强化分区管理和用途管制，保护河湖水域岸线，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，确保岸线开发利用科学有序、高效生态。

  3.实行联防联控，加强水污染防治。人民群众对水污染反映强烈，防治水污染是政府义不容辞的责任。水污染问题表现在水中，根子在岸上，保护河湖必须全面落实《安徽省水污染防治工作方案》，实行水陆统筹，强化联防联控。要加强源头控制，深入排查、治理入河湖污染源，统筹治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染、船舶港口污染。加快城镇黑臭水体治理、污水处理设施建设以及污泥处理处置，促进再生水利用。要严格水功能区监督管理，完善入河湖排污管控机制和考核体系，优化入河湖排污口布局，严控入河湖排污总量，让河流更加清洁、湖泊更加清澈。

  4.统筹城乡水域，加强水环境治理。良好的水生态环境，是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。保护河湖必须因地制宜、综合施策，全面改善江河湖泊水生态环境质量。要强化水环境质量目标管理，建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制，推进水环境治理网格化和信息化建设。要强化饮用水水源地规范化建设，切实保障饮用水水源安全，不断提升水资源风险防控能力。加强农村水环境综合整治，推进农村生活垃圾收集、处理系统建设，因地制宜开展农村生活污水处理，巩固扩大“三线三边”环境整治成果，开展农村清洁河道行动，改善农村人居水环境。

  5.注重系统治理，加强水生态修复。保护河湖必须统筹兼顾、系统治理，全面加强河湖生态修复，维护河湖健康生命。要依法保护自然河湖、湿地等水源涵养空间，在规划的基础上稳步实施退田还湖还湿、退渔还湖，着力保护河湖生物生境。要大力推进江河湖库水系连通，切实提高水生态环境容量。要积极推进建立生态保护补偿机制，加大河湖源头区、水源涵养区、生态敏感区保护力度。加强水土流失预防监督和综合整治，建设生态清洁型小流域，着力构建河湖绿色生态廊道。

    （六）全面推行河长制的保障措施

    《工作方案》对我省全面推行河长制提出五项保障措施，包括：

1. 加强组织领导。要求各级党委和政府要把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措，切实加强组织领导，狠抓责任落实，细化工作进度安排，抓紧制定出台本级工作方案、相关工作制度和考核办法，保障必要的工作经费，明确河长制办公室及相关工作人员，做到工作方案到位、组织体系和责任落实到位、相关制度和政策措施到位、督促检查和考核评估到位。
2. 健全工作机制。要求各地要建立河长会议制度，协调解决河湖管理保护中的重点难点问题。建立信息共享制度，定期通报河湖管理保护情况，及时跟踪河长制实施进展。建立工作督察制度，对河长制实施情况和河长履职情况进行督察。建立考核问责与激励机制，对成绩突出的河长及责任单位进行通报表扬，对失职失责的严肃问责。建立验收制度，按照工作方案确定的时间节点，及时对建立河长制工作进行验收。
3. 强化规划约束。各地河湖管理保护工作要与流域规划相协调。编制经济社会发展规划和各领域、各部门、各行业专项规划时，应统筹考虑地区水资源条件、环境承载能力、防洪要求和生态安全，实行以水定产、以水定城、量水而行、因水制宜。推进有关规划与河湖管理保护规划相互衔接，强化规划约束。做好已批准的河湖管理保护规划的实施工作，建立规划实施评价和监督考核制度。
4. 强化考核问责。根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。
5. 加强社会监督。建立河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，在河湖岸边显著位置竖立河长公示牌，标明河长职责、河湖概况、管护目标、监督电话等内容，接受社会监督。聘请社会监督员对河湖管理保护效果进行监督和评价。进一步做好宣传舆论引导、河湖保护科普教育，提高全社会对河湖保护工作的责任意识和参与意识。